la riorganizzazione del

pubblico impiego:

note ed osservazioni in merito all' attuazione
del Decreto Lgs. 80 del 31 Marzo 1998


SCHEDA
a cura di Valentino Ballabio
Agosto 1998



Il D. Lgs. n. 80 del 31 Marzo 1998, che modifica ed integra in larga parte il D. Lgs. n. 29 del 1993, porta a compimento la riforma del pubblico impiego, ovvero un segmento decisivo di quel più ampio processo di rinnovamento istituzionale e di riforma della Pubblica Amministrazione avviatosi con la legge 142 del 1990 di riordino degli Enti Locali.
Naturalmente tale innovazione si può dire completata soltanto sulla carta (per quanto si tratti dei consistenti e ruvidi fogli della Gazzetta Ufficiale). La sua realizzazione effettiva deve ancora passare per un sostanziale cambiamento di mentalità, convinzioni e comportamenti allorquando la tentazione di ripiegare su atteggiamenti scettici e "passivi" è sempre ben presente nel paese del Gattopardo. Tuttavia il contesto europeo oggi costringe anche quest' ultimo ad uscire dalla tana e ad affrontare in campo aperto la sfida competitiva.

Occorre pertanto un grande sforzo collettivo (di politici, burocrati, cittadini) per afferrare lo "spirito" dell' innovazione normativa in atto, finalmente coerente e ben compendiata nelle leggi "Bassanini" (*), al costo di abbandonare vecchie certezze ed abitudini per affermare una nuova sensibilità, un nuovo punto di vista e di partenza.
La battuta d' arresto dell' attesa riforma costituzionale non scoraggi questo processo, che deve comunque maturare per via culturale e civile e può avviarsi anche a Costituzione invariata.


1) Separazione/distinzione del ruolo dei politici e dei tecnici

Il "29>80" (useremo questo acronimo per indicare il testo del Decreto Legislativo 29/93 e successive modifiche coordinato con il presente Decreto Leg.vo 80/98, passando per l' art. 11 comma 4 della Legge delega 59/97 cosiddetta "Bassanini 1") riprecisa in modo netto e inequivocabile il principio della distinzione tra i compiti dell' autorità politica e quelli della dirigenza amministrativa.
Vengono infatti esplicitamente individuati:

- da un lato (art. 3 c. 1) gli atti attraverso i quali si esercita la funzione di indirizzo riservata agli Organi di governo, ovvero:
– atti normativi
– obbiettivi, priorità, programmi, direttive generali
– destinazione risorse in relazione alle diverse finalità
– determinazione tariffe, canoni, ausilii nonchè oneri a carico di terzi
– nomine e designazioni

- dall' altro lato (art. 3 c. 2) sono attribuite ai Dirigenti:
– adozione di tutti gli atti e provvedimenti amministrativi
– la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa
– autonomi poteri di spesa e di organizzazione delle risorse umane e strumentali
– la responsabilità "in via esclusiva" delle attività, della gestione e dei risultati

Questa puntuale distinzione pertanto esclude in via di principio interferenze e ingerenze fra le due sfere (la Legge delega 59 aveva addirittura usato il termine "separazione").
E' tuttavia inevitabile che su questo punto sorgano interrogativi e perplessità che, se non chiarite, possono facilmente indurre – su entrambi i fronti – ad esercitazioni di scetticismo, inerzia, resistenza passiva.
Se la partita del potere è un' entità a "somma zero" risulta infatti evidente che uno spostamento di responsabilità e compiti dal "politico" al "tecnico" può provocare frustrazione e sensazione di esproprio nel primo e invece ansia da responsabilità (non compensata dall' acquisto di prestigio personale e consenso politico) nel secondo.
In particolare gli Assessori, non eletti ma nominati (in teoria) in qualità di "esperti" o "collaboratori tematici" del Sindaco o Presidente, rischiano a maggior ragione di veder compromesso il proprio ruolo.
Prima di cercare di rispondere a questi interrogativi proviamo a raffigurare, mediante una schematica rappresentazione grafica, l' ancién e il nouveau régime:

Alla "piramide rovesciata" separata ed "appesa" alla società, con il potere politico in posizione di unico ma fittizio vertice di una gerarchia inefficiente, statica e chiusa in se stessa con la quale si presentava il vecchio modello, possiamo sostituire un solido blocco cubico, ben appoggiato alla società ove ogni lato rappresenta un fronte di contatto e di coesione fra i diversi corpi istituzionali ed il substrato sociale, ed insieme il vettore di un movimento dinamico:


A = analisi e mediazione istanze sociali
B = "input" programmatico
C = "output" risultato
lato AB = Esecutivi
lato AC = Assemblee elettive
diagonale BC = linea di separazione (ma anche di interfaccia)


Certamente tale nuovo quadro richiede un RIPOSIZIONAMENTO non solo dei Dirigenti, chiamati a interpretare le direttive politiche ed a tradurle, con autonomia ed efficacia, in risultati concreti, ma soprattutto degli stessi esponenti politici, chiamati a modificare sostanzialmente il proprio ruolo, a concentrare in pochi e qualificati interventi la propria leadership sulla struttura interna, ed invece a proiettare verso il mondo circostante la propria capacità di relazione, elaborazione, creatività.

Proviamo intanto a vedere, ragionando "ad contraria", quali sono le figure stereotipe che conviene archiviare fra le memorie del secolo (quasi) scorso:

- L' Assessore "culo di pietra" strappato agli affetti familiari per presidiare 10 – 12 ore al giorno una scrivania ingombra di scartoffie, conteso fra riunioni di lavoro, squilli di telefono, richiami delle segretarie, anticamere di collaboratori in rispettosa attesa con la cartelletta sottobraccio e la penna rigorosamente nera in pronto per raccogliere la duplice firma in originale.

- Il Burosauro, chiuso nella Ripartizione, che non comunica con i colleghi degli altri compartimenti stagni se non mediante lettere (o letteracce, purchè debitamente protocollate) volte a prevenire o a scaricare le responsabilità; che sposta sul tavolo della Giunta i problemi appena difficili o insoliti (in quanto "problemi politici"); esteriormente ossequioso ma impermeabile ad ogni sollecitazione convinto com' è che "i politici passano, i burocrati restano"


La ricerca di un nuovo ruolo è certamente aperta, non predefinita, ma in ogni caso non potrà che partire dalla consapevolezza del necessario riposizionamento all' interno del nuovo equilibrio, ormai maturo nella realtà e definitivamente sancito dall' art. 3 del "29>80".

Un processo inverso (uguale e contrario) sarebbe invece richiesto in riferimento agli Enti (ma li hanno chiamati Aziende!) del Servizio Sanitario pubblico, ove, da ormai molti anni, gli organi politici elettivi sono stati del tutto estromessi a livello periferico ed il sistema risulta del tutto squilibrato verso i "managers".
Tuttavia la tutela della salute (diritto dell' individuo e interesse della collettività, art. 32 Cost.) richiede, oltre alla gestione delle prestazioni sanitarie che deve essere interamente affidata ai tecnici, anche una dimensione di natura umana, sociale, ambientale (ed economica) che non può vedere assente una rappresentanza democraticamente legittimata, non esauribile nel livello regionale (e ministeriale).

Un' attenzione particolare merita inoltre il caso degli Assessori, i quali da un lato non sono più eletti ma nominati (e revocabili); dall' altro non sono più posti a capo di un Assessorato (che non esiste più nell' ordinamento), bensì membri di un organo collegiale, portatore di un indirizzo unitario, non segmentato in frazioni separate.
Tale situazione risulta tanto più accentuata negli Enti che scelgono di avvalersi di un Direttore Generale, portato a porsi come anello di congiunzione "verticale" fra le direttive monocratiche del Sindaco (o collegiali della Giunta) e l' attività della Dirigenza.
Pertanto il ruolo dell' Assessore – nel nuovo modello – rischia ambiguità e incertezze, stretto fra una veste di rappresentanza politica riflessa dalla coalizione di governo ma non legittimata dal voto popolare, ed una funzione di staff del Sindaco o Presidente che rischia di duplicare le funzioni di una Dirigenza chiamata a nuovi e più pregnanti compiti e responsabilità.
Certamente risultano più idonei e compatibili con tale modello Organi Esecutivi snelli, con "deleghe" (termine peraltro divenuto improprio) raccolte in vaste aree tematiche oppure rivolte ad obbiettivi, non frammentate e ripartite in "competenze" autoreferenziali e staccate fra di loro.

Flusso e distribuzione dell' indirizzo politico nel nuovo e nel vecchio (ma resistente!) modello. Nel vecchio schema risulta piuttosto difficile collocare la figura del Direttore Generale (a monte o a valle della linea degli Assessori "alla partita" e/o "competenti"?).



Si noti che nel vecchio schema non compare la Giunta, in quanto organo sostanzialmente addetto alla ratifica formale degli argomenti "portati" dai singoli Assessori ed "istruiti" dai singoli Dirigenti.
Nel nuovo schema, invece, la posizione degli Assessori risulterebbe assorbita dalla preminente funzione collegiale della Giunta (che detiene la funzione deliberante su atti significativi: p. es. il P.E.G.).
Il Governo dell' Ente "uno e trino" rispecchia finalmente sia il principio della distinzione funzionale degli Organi (Consiglio, Sindaco, Giunta), sia l' unitarietà dell' indirizzo politico–programmatico (si eviterebbero così conflitti di competenza, "anatre zoppe", ecc.).

In pari tempo cambia anche il ruolo dei Consiglieri, membri di Assemblee Elettive che da un lato risultano dimagrite sotto il profilo degli adempimenti obbligatori sino alle scheletriche competenze attuali, dall' altro risultano ingessate da un sistema maggioritario che (fortunatamente) mette al riparo, con notevoli margini di sicurezza, la stabilità della coalizione di governo.
Probabilmente si richiederanno (ma con quali meccanismi di selezione e formazione?) ai Consiglieri del futuro meno doti di disciplina e mediazione (che erano invece qualità preziose nel precario sistema proporzionale) e invece più capacità di valutazione critica e iniziativa creativa, che consentano di arricchire – nel confronto costante maggioranza / minoranza – il Programma di legislatura del Sindaco o Presidente e di verificarne, in corso d' opera, l' attuazione.



2) Parificazione del rapporto d' impiego pubblico – privato

I nuovi compiti del dirigente (e più in generale del dipendente) pubblico, orientati alla responsabilità, all' efficacia, al risultato richiedono conseguentemente la modifica della forma del rapporto di lavoro.

Il vecchio modello (di derivazione militare) fondato sui valori della gerarchia, della fedeltà e della formalità, imperniato su ruoli rigidi e posti inamovibili, riparato dalla garanzia del giudice amministrativo, cede il passo ad un nuovo modello, mutuato dall' impresa economica, basato su maggior flessibilità, mobilità, libertà di movimento.

Il superamento del diritto amministrativo nella regolazione del rapporto di lavoro non significa ovviamente "deregulation" bensì l' estensione del corpo di norme vigenti nel settore privato (legislazione del lavoro + contrattualizzazione) alla maggior parte dei pubblici dipendenti.

Per la prima volta, anche da un punto di vista propriamente sindacale, tutto il lavoro dipendente (con poche e definite eccezioni) si presenta tendenzialmente con regole e opportunità finalmente uniformi. Viene cosi spezzata la principale barriera corporativa che, per svariati decenni, ha impedito una sostanziale unità di classe dei lavoratori subordinati.

Resta ferma, naturalmente, la specificità del datore di lavoro pubblico, la quale si deve però riconoscere dai fini piuttosto che dai mezzi e metodi impiegati.


Il "29>80" introduce infatti le seguenti principali innovazioni:

1) Estensione della "capacità e poteri del privato datore di lavoro" (art.4, c. 2) alla organizzazione degli Uffici ed alla gestione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, che viene disciplinato dagli art. da 2082 a 2134 del Codice Civile (art. 2 c. 2)

2) Auto–organizzazione. La dotazione organica complessiva viene slegata dalla struttura organizzativa (art. 6) e invece correlata al rapporto risorse/obbiettivi. Superamento dell' incasellamento rigido del personale nelle "piante organiche". Possibile anche la riduzione programmata del fabbisogno mediante mobilità

3) Introduzione del "contratto individuale di lavoro" (art. 36). Viene ribaltata la gerarchia delle fonti tra Legge e Contratto. Delegificazione da un lato e "sussidiarietà" fra contratto Individuale/Integrativo/Collettivo Nazionale dell' altro. Il Contratto Collettivo Nazionale fissa i parametri minimi, non massimi, consentendo, come nel rapporto di lavoro privato, eventuali condizioni di miglior favore differenziate.

4) L' oggetto del rapporto di lavoro diviene la concreta mansione (idem all' art. 2103 del Codice Civile) in luogo della qualifica, che risulta invece il contenitore delle mansioni, e non più essa stessa l' oggetto del rapporto.

5) Reclutamento fondato su basi di pubblicità adeguata, celerità, economicità, meccanismi oggettivi e trasparenti volti ad accertare attitudini e professionalità, commissioni di esperti, decentramento (abbandono definitivo dell' idea dei "concorsi unici").

6) Possibilità di attivazione delle forme di rapporto "flessibile" previste dalla legislazione sul lavoro subordinato nelle imprese (tempo determinato, parziale, CFL) da disciplinare nei Contratti Collettivi.

7) Trasferimento della giurisdizione sulle controversie di lavoro al giudice ordinario (che fra l' altro valuta le situazioni di fatto, non solo le carte, a differenza del Giudice Amministrativo).

8) Incompatibilità (art. 58) (conferma le norme del Testo Unico del ' 57, improntate ad una logica di controllo e vigilanza, che in questo caso contraddice l' impianto della riforma) e Codice di comportamento.

9) Formazione professionale permanente (manutenzione delle risorse umane!) come parte integrante del rapporto di lavoro. E' il software della nuova macchina organizzativa, deve nascere dalla domanda interna e funzionare come rete.

10) Riorganizzazione della Dirigenza. Introduzione del fattore rischio in relazione al risultato. Nessun limite superiore alle retribuzioni. Potere di direzione sui propri collaboratori, compresa la valutazione dei meriti (la Direzione del Personale è strumentale, fornisce le risorse ma non le dirige direttamente). Temporaneità e finalizzazione degli incarichi. Spoil–system almeno per i livelli di fiducia e supporto alle attività di indirizzo politico (meno adatto per le attività di gestione dove prevale la professionalità).

Il denominatore comune delle innovazioni sintetizzate nel sopraesposto "decalogo" risulta pertanto una tendenza alla flessibilità, al dinamismo, all' attenzione verso la sostanza, supportata da una cultura della responsabilità, della differenza, del merito che dovrebbe soppiantare la rigidità, il formalismo, il privilegio dell' anzianità di carriera e lo spirito di corpo propri della tradizione.


"Quando e in quale epoca Akakij Akakjevic fosse entrato in quell' ufficio ... nessuno avrebbe saputo dire. Per quanti direttori e dirigenti ... cambiassero, lui lo videro sempre nel medesimo posto, nella medesima posizione e colla medesima mansione, sempre il medesimo impiegato alla corrispondenza; tanto che finirono col convincersi che certo era venuto al mondo così, già completamente pronto, in uniforme e colla sua calvizie sul capo."
da "Il cappotto", nei Racconti di Pietroburgo, di N. Gogol



Tuttavia sarebbe improprio definire tale cambiamento "privatizzazione del rapporto di lavoro". Il lavoro mantiene per sua natura un carattere sociale e – nel caso in esame – manca del tutto l' aspetto privato dell' appropriazione. Al contrario risultava di fatto privatistica quella sorta di occupazione del "posto" considerato come rendita di posizione che purtroppo e spesso ha dilagato ai vari livelli della struttura pubblica!
Nel nostro caso invece il "datore di lavoro" (se ne è soggettivamente capace) riveste pienamente le caratteristiche pubbliche nel livello più elevato delle finalità, mentre può più liberamente ed "alla pari" confrontarsi col mercato nella scelta dei mezzi e dei modi.
Pertanto vengono a cadere tutti gli alibi. La sfida europea richiede che la Pubblica Amministrazione regga pienamente il confronto con le aspettative degli utenti e la qualità dei servizi, pena la sua dismissione.


3) Flessibilità, sussidiarietà, economia di scala

Un' operazione titanica quale la riforma della Pubblica Amministrazione deve necessariamente procedere per gradi e "un pezzo alla volta". L' importante è che i passi siano coerenti e indirizzati nella stessa direzione. Altrimenti si verifica l' effetto "tela di Penelope" (come ha paventato Franco Bassanini, intervista a "24 Ore" del 23.6.98) e la macchina riformatrice gira a vuoto – come già purtroppo è avvenuto in occasione di altri precedenti tentativi.
E dunque utile cercare di prevedere il concreto impatto del "29>80" sulle concrete realtà amministrative: tanto il piccolo Comune di montagna quanto il grande Capoluogo o il Ministero. (In verità una preventiva V.I.O. = Valutazione di Impatto Organizzativo andrebbe resa obbligatoria per ogni nuova produzione legislativa).
Risulta subito evidente che l' esercizio concreto della responsabilità e della flessibilità nell' ambito di una determinata Struttura territoriale o di una Unità operativa richiede una dimensione compatibile e controllabile.
Analogamente il "principio di sussidiarietà", sancito dalla stessa Legge 59/97, rinvia ad un modello organizzativo modulare, confacente ad una economia di scala.
Le mega–strutture (poniamo il caso di un Comune con circa 20.000 dipendenti!) possono invece essere governate (male) soltanto mediante un modello fortemente gerarchico e iper–formalizzato (**). Così come le funzioni di governo strategiche richiedono una dimensione di vasta area, al contrario le funzioni di gestione e la ottimizzazione dei servizi necessitano una dimensione "a misura d' uomo" altrimenti il nuovo modello organizzativo che comunque con il "29>80" è legge dello Stato, risulta inapplicabile.
Per altro il Comune di Milano appare l' ultima fabbrica fordista (meglio ancora pre–fordista) rimasta sul territorio. Anzi per onestà occorre ricordare che – in piena epoca fordista – Enrico Falck (un industriale vero, non semplicemente un iscritto alla Confindustria) aveva reso autonoma la gestione delle varie Falck Concordia, Vulcano, Unione, ecc., fatte salve le strategie e le sinergie che ovviamente restavano in capo all' alta direzione del gruppo.
Forse il problema non riguarda solo l' organizzazione della "macchina" comunale, bensì la stessa appartenenza e identità della "comunità locale" che necessita di riferimenti territoriali e culturali prossimi e riconoscibili (la piazza, il monumento, le relazioni di vicinato e volontariato) quali punti fermi e nodi identificativi nell' ambito di una rete sempre più globale e impersonale.


"Talora si ha l' impressione che la città sia troppo grande per sentirsi una".
Carlo Maria Martini, Prolusione agli "stati generali" di Milano, 11 Giugno 1998



Piccole (o medie) città dentro una Grande Metropoli potrebbero avvicinare i cittadini senza perdere il senso di un grande insieme economico, culturale e territoriale.
Sussidiarietà e semplificazione, verso le quali il "29>80" rappresenta un ulteriore importante passo avanti, aprono dunque oggettivamente la strada ad una profonda ristrutturazione del governo della realtà metropolitana, sia sul versante istituzionale e organizzativo che su quello dell' aggregazione sociale e della condivisione di una comune "cittadinanza" metropolitana.


(*) Vedi le note a cura del sottoscritto "Leggere le leggi Bassanini Uno e Bis"– Orientamenti Amministrativi, n. 2, 1998
(**) Vedi anche : Adriana Cavaliere, "Evoluzione ed involuzione dell' organizzazione del Comune di Milano", – Il Nuovo Governo Locale, n. 3, 1997.




Pubblicato da "Le Province", n.9, settembre 1998 e da "Orientamenti Amministrativi", n.8, ottobre 1998