leggere le leggi

"bassanini" uno e bis


SCHEDA
a cura di Valentino Ballabio
Settembre 1997



I fondamentali per una Riforma dello Stato e della Pubblica Amministrazione

(le Leggi "Bassanini": n. 59 del 15.3.97 e n.127 del 15.5.97)


Il tentativo di questa elaborazione, senza alcuna pretesa di completezza o di perfezione tecnica, è di interpretare lo "spirito" delle Leggi denominate "Bassanini", nella convinzione che in esse, al di là delle prescrizioni cogenti, si possa trovare un senso (nella doppia accezione di direzione di marcia e di senso comune) utile per orientare un effettivo cambiamento e fornire le coordinate di riferimento per i programmi e le attività amministrative contingenti.
Per altro ritengo che i loro contenuti e scopi – osservati dall' angolo visuale della realtà milanese e lombarda – si incontrino perfettamente con una risposta semplice e coerente all' annosa questione della città metropolitana, attraverso un essenziale anello di congiunzione: il principio di susssidiarietà. Il complicato e spesso caotico dibattito in corso sulla transizione istituzionale può – questa è l' ipotesi – essere risolto mediante la chiave della semplificazione tanto dentro le Amministrazioni quanto tra le Istituzioni.



1) PRINCIPI GENERALI

Riforma amministrativa secondo:
* un codice di trasformazione unitario e coerente
* principi di sussidiarietà, adeguatezza, responsabilità, autonomia organizzativa e regolamentare
* congruenza col sistema maggioritario (stabilità politica; scelta dei dirigenti in base alla fiducia)
* formazione di una Burocrazia moderna, capace di interpretare l' indirizzo politico senza cedere alle pressioni politiche (sistema di garanzie)
* iniziativa e identità delle Amministrazioni, capaci di fare anche quanto non è prescritto o previsto dalle leggi, le quali devono soltanto indicare i limiti dell' azione (come nel diritto privato)
* metodo di trasformazione dall' interno (input politico + coinvolgimento massimo della Burocrazia stessa)
* spinta alle modifiche costituzionali ma come processo, non come condizione (è possibile avviare la trasformazione anche a Costituzione invariata)


2) IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA'

Definizione metaforica:
"Lascia scorrere le acque del ruscello (o del torrente, o del fiume) finchè incontrerenno uno stagno (o lago, o mare) capace di accoglierle"

Definizione ufficiale (L. 59/97 art.4, comma 3, lettera a):
"i conferimenti di funzioni... avvengono nell' osservanza.... del principio di sussidiarietà, con l' attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle provincie e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associate ed organizzate, con l' esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l' assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, dell' autorità territorialmente e funzionalmente più vicine ai cittadini interessati".

* spinge avanti in modo esplicito e radicale il processo avviato con la regionalizzazione ed il Decreto 616/77 (Comuni come Enti generali di rappresentanza) ovvero la prima svolta rispetto al modello di Stato pre–fascista, rimasto invariato fino agli anni ' 70
* rovescia la logica dell' art. 117 della Costituzione

Tuttavia si danno 2 concezioni del principio di sussidiarietà:

* verticale = dal Comune quale rappresentante della comunità locale (art. 2 della L. 142/90) verso le Istituzioni più ampie: Provincia, Regione, Stato , Comunità sovranazionale (è più vicino alla logica delle Leggi Bassanini, per quanto non manchi qualche appiglio di "orizzontale": L.59 art.3 c. 1 lett. g) e ar. 4 c. 3 lett. a)

* orizzontale = verso la società (Stato "leggero", arretramento del Pubblico) (è nella definizioine adottata dalla Bicamerale)



Ai fini del rilancio e della valorizzazione dell' amministrazione pubblica e dei relativi servizi, sarà ovvia e opportuna opzione politica porre l' accento sulla dimensione verticale (mentre la dimensione orizzontale sarà enfatizzata dai fautori di un sistema misto pubblico – privato).

Inoltre, se si osserva alla luce del principio di sussidiarietà, il profilo istituzionale della realtà milanese, si notano subito 3 incongruenze:
1 – il decentramento della città di Milano, che obbedisce ancora alla vecchia logica delle "deleghe" che scendono dall' alto al basso. Soltanto delle vere e proprie Municipalità potrebbero invece innescare la sussidiarietà dal basso verso l' alto;
2 – il ruolo improprio del Comune di Milano (e delle sue Aziende) riguardo le decisioni strategiche (o le parimenti strategiche mancate decisioni) pertinenti la vasta area metropolitana;
3 – l' assetto sbilanciato e "a ciambella" della stessa Provincia di Milano esclusa di fatto dal ruolo di governo sul centro del proprio territorio e relegata a competenze settoriali e marginali.


Il rapporto sussidiario, o complementare, fra i livelli A – B – C – D risulta pressochè costante,
ad eccezione della doppia irregolarità evidenziata



3) APERTURA DI "NUOVE PISTE" PER LA RIFORMA

- Non solo nuove misure ma "assemblaggio" degli spezzoni delle leggi precedenti già nell' ordinamento:
142/90 Riordino Enti Locali
241/90 Procedimento e trasparenza
81/93 Elezione diretta del Sindaco
29/93 Nuova disciplina del Personale
77/95 Nuove norme di Contabilità

- Ribaltamento equilibrio Stato / Regioni / Comuni (principi di sussidiarietà ed adeguatezza). Tuttavia non è un modello federale (separazione netta fra i livelli istituzionali) ma di integrazione funzionale (p. es. sulla stessa materia potere legislativo della Regione e funzione gestionale al Comune).

- Conferimento di funzioni a Regioni , Provincie e Comuni sulla base dei livelli di interesse.

- Soppressione di funzioni statali decentrate (l' inutile non va conferito ma soppresso; semplificazione, eliminazione dei doppioni, ecc.).

- Accorpamento e riduzione Ministeri (sia perchè si decentra, sia perchè si coordina = Presidenza del Consiglio con funzioni di impulso e coordinamento, non di gestione)

- Riduzione della rete normativa, snellimento delle procedure.

- Misurazione, monitoraggio, valutazione, verifica dei risultati nell' ottica dell' interesse dell' utente

- Autonomie non solo locali ma anche delle "Autorità indipendenti" (autonomia tecnica). Declino del modello ministeriale basato sul primato della politica e la fedeltà della struttura.

- Sistema delle "spoglie" = funzionari scelti per chiamata dai politici, ma attenzione a non equivocare fiducia con fedeltà (occorrono dei "paletti": requisiti, evidenza pubblica, ecc. – non è applicabile tout court il sistema americano).


4) VERSO UN NUOVO MODELLO (E UNA NUOVA MENTALITA' )

- Scompare il concetto di "competenze" = monadi separate e segmentate del potere.

- Si supera il concetto formalista di legalità, per cui una volta fatta la legge il problema diventa non l' applicazione ma l' interpretazione.

- Diventano reali i criteri di efficienza, efficacia, economicità (vincolo esterno: l' Europa).

La delegificazione (L. 59 art. 20):
* obbiettivo da perseguire sistematicamente, con procedimento annuale (comma 1)
* attribuzione di potestà normativa non solo alle Regioni, ma anche agli Enti Locali ! (comma 2)
* criteri di semplificazione, riduzione tempi, uniformazione procedimenti simili, accorpamento e individuazione responsabilità, indennizzo automatico per i ritardi (comma 5)

La conferenza di servizi (L. 127 art.17 cc. 1–11):
* compresenza di Enti e competenze diverse (Amministrazione concertata)
* il risultato prevale sulle "Competenze" intese come poteri esclusivi con diritto d' interdizione
* non obbligatoria l' unanimità
* termini tassativi per gli adempimenti della Legge 241/90 (responsabili di procedimento e termini)


L' Ufficio Primo scriveva, l' Ufficio Secondo rispondeva; quando l' Ufficio Secondo aveva risposto ... la cosa migliore era promuovere un abboccamento diretto; quando l' Ufficio Primo e Secondo s' eran messi d' accordo, si constatava di non poter fare niente; così c' era sempre qualcosa da fare.
("L' uomo senza qualità" di R. Musil, cap. 98)



5) LA RIVOLUZIONE COPERNICANA

Il programma del Sindaco è la sostanziale attività amministrativa da realizzare nel tempo dato.
L' organizzazione è strumentale agli obiettivi, non più autoreferenziale.
Il baricentro si sposta dalla perfezione formale dell' atto alla efficacia sostanziale dell' azione.
Tendenzialmente si supera il concetto di legittimità come paradigma dell' azione pubblica per tornare al diritto ordinario (limite alla libera azione privata).
Punto di equilibrio tra efficacia e garanzia.
Condizione per il successo del nuovo modello è il mutamento del clima civile e morale; altrimenti rischio di confusione e contenzioso (es.: sarebbe esiziale la sovrapposizione del nuovo al vecchio, senza superamento netto delle vecchie e radicate abitudini e convinzioni)



"Però, signor Simplicio, ......i discorsi nostri hanno da essere intorno al mondo sensibile e non sopra un mondo di carta".
Sagredo, nei Dialoghi sopra i massimi sistemi, di G. Galilei



6) ORGANIZZAZIONE DEL PERSONALE

* il Regolamento compete alla Giunta (la macchina è interamente in mano alla Giunta; il Consiglio tutt' al più detta indirizzi ancor più generali).
* rapporto CCNL/Regolamento = coerenza, ma ci sono sfere reciproche di riserva.
* equiparazione del rapporto d' impiego pubblico con quello privato (stesse regole, status e Giudice del lavoro) = grande fatto d' equità; attribuisce dignità e responsabilità ai corpi tecnici della P.A.
* responsabilità dei funzionari precisata e completa (art. 6 c. 2 L. 127/97); nei piccoli Comuni la responsabilità residuale è del Segretario, non di Sindaco o Assessori.
* Dirigenti esterni: possibili quando ci sono posti scoperti, ma anche fuori organico in posizione di staff (con limiti di quantità = 5% e di tempo = durata del Sindaco)

Il Direttore Generale
– istituzione facoltativa, fuori dalla dotazione organica, con contratto di diritto privato.
– nominato dal Sindaco e revocabile senza motivazione (rapporto fiduciario stretto).
– preferibile comunque richiedere il possesso di requisiti e curriculum; trasparenza nella scelta.
– tuttavia la scelta di istituire il Dir. Gen. và motivata, implica costi e ragioni organizzative, a partire dal rapporto col Segretario, stabilito con ordine di servizio del Sindaco o regolamento di Giunta. (Rischio di diarchia e conflitto). Non c' è rapporto sovraordinato rispetto al Segretario.
– ha il compito di elaborare il PEG (Piano Esecutivo di Gestione).
– coordina i Dirigenti e gli uffici. (Metodo direzionale, non gerarchico; fondato sulla direttiva non sull' ordine. La direttiva implica discrezionalità sulle modalità ed i mezzi per raggiungere l' obiettivo).
– non esautora le funzioni dirigenziali attribuite ai Dirigenti dal D. 29/93.

Il Segretario Generale (art. 17 L. 127 commi 67/85)
– organo necessario, a differenza del City Manager
– scelta e revoca motivata
– abolizione del parere obbligatorio di legittimità, accentuato il ruolo di collaborazione e di assistenza giuridico–amministrativa complessiva (esistono anche i vizi dell' azione, e non solo di legittimità dei singoli atti).
– coerenza dell' azione amministrativa (non del singolo atto) con leggi, regolamenti e Statuto
– coordinamento dei Dirigenti e uffici = eventuale
– iscrizione ad apposito Albo e rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato con l' Agenzia appositamente istituita.


7) I CONTROLLI

- Superamento del controllo preventivo di legittimità (a Costituzione invariata, art. 130) = riduzione degli atti di Consiglio sottoposti al C.R.C. + controllo facoltativo degli atti di Giunta.
- Possibilita del rinvio per riesame.
- Verso un controllo di gestione o "rendiconto" (Controllore e controllato devono avere interessi differenti, altrimenti è cogestione).
- Compensazione per i rischi degli Amministratori = limitazione dell' intervento della Corte dei Conti a "dolo e colpa grave" (l' autonomia deve poter prevedere la possibilità di sbagliare in buona fede)
- Tornano d' attualità i concetti di scelta, discrezionalità (secondo logicità, coerenza, buon andamento), merito.


8) DISTINZIONE COMPITI ORGANI ELETTIVI / GESTIONALI

* Centralità dell' impegno di spesa che non è più di competenza della Giunta (già dall.art. 3 del 29), bensì del Dirigente, così come tutte le operazioni "a valle".
* Restano riservati agli organi politici i compiti "a monte" (cossicchè non toccano moneta)
* Stesso meccanismo sul versante della spesa.




9) CONTABILITA'

- Il Regolamento di Contabilità và adeguato entro il 31 Ottobre 97, con atto di Consiglio (non soggetto a controllo)
- Delegificazione (facoltativizzazione) di buona parte della 77/95 (restano in vigore solo i principi fondamentali)
- Attestazione dei Revisori dei conti anche sui Bilanci preventivi (giusta stima entrate e spese), non solo sui Consuntivi
- Bilancio poliennale autorizzatorio (abilitato a contenere impegni)
- Le variazioni di bilancio vanno ridotte e accorpate in assestamenti periodici, anche per evitare che il Consiglio entri nella gestione del problema particolare.


9) CONCLUSIONE

Tre occasioni per ristrutturare e rivitalizzare la Repubblica (senza sia necessario rinumerarla):

Riconciliazione dello Stato (non più Moloch sovrastante i comuni mortali) con i valori quotidiani ed il senso comune

Riequilibrio delle prerogative di organi elettivi e strutture tecnico–amministrative (Politici = non più occupanti del potere con perenne diritto all' ultima parola. Burocrati = non più sacerdoti depositari del rito esoterico della legittimità).

Riconversione culturale (ma anche materiale) e inversione di tendenza rispetto alla weberiana "complicazione crescente" (o "terziarizzazione") delle società moderne.


E' la semplicità che è difficile a farsi.
(B. Brecht)




Pubblicato da "Orientamenti Amministrativi", n.2, febbraio/marzo 1998